科技資源配置：好鋼用在刀刃上
清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院科技與社會(huì)研究所教授 劉立
我國(guó)科技體制必須深化改革，這是黨和政府、科技界形成的強(qiáng)烈共識(shí)，黨的十八大、十八屆三中全會(huì)及其報(bào)告均論述了科技體制改革的議題。
我與曹聰?shù)热嗽诿绹?guó)《科學(xué)》雜志聯(lián)合發(fā)表的《改革中國(guó)科技體制》一文，系統(tǒng)地論述了科技體制的問(wèn)題。
我們認(rèn)為，目前中國(guó)的科技體制在宏觀(guān)層面管理體制缺乏協(xié)調(diào)；中觀(guān)層面資助體系出現(xiàn)如項(xiàng)目重復(fù)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)過(guò)度集中于少數(shù)“雙肩挑”科學(xué)家和“大牛”科學(xué)家等缺陷；微觀(guān)層面科技評(píng)價(jià)體系存在過(guò)度的SCI論文量化評(píng)價(jià)等問(wèn)題。同時(shí)提出了設(shè)立國(guó)家首席科學(xué)顧問(wèn)等深化科技體制改革的具體建議。
科技資源：是否市場(chǎng)說(shuō)了算
十八屆三中全會(huì)報(bào)告《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”
但“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”這個(gè)原則是否適合于科技資源的配置呢？
一般來(lái)說(shuō)，科技等資源的配置主要有市場(chǎng)配置、計(jì)劃配置和混合配置三種方式。所謂市場(chǎng)配置，指根據(jù)市場(chǎng)需求、市場(chǎng)規(guī)律和市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置資源的方式。
其實(shí)這個(gè)原則在很大程度上適合于科技資源的配置。從R&D經(jīng)費(fèi)的角度測(cè)度，市場(chǎng)已經(jīng)在我國(guó)總體科技資源配置中起決定性作用。根據(jù)2011年科技統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：我國(guó)來(lái)自企業(yè)的R&D經(jīng)費(fèi)占全社會(huì)R&D經(jīng)費(fèi)比例的74％，企業(yè)執(zhí)行R&D經(jīng)費(fèi)占全社會(huì)R&D經(jīng)費(fèi)的76％。本質(zhì)上講，企業(yè)投入和執(zhí)行R&D跟生產(chǎn)銷(xiāo)售一樣屬于市場(chǎng)行為。
從理論上和政策上分析，市場(chǎng)也應(yīng)該在我國(guó)科技資源的配置中起決定性作用。隨著十八屆三中全會(huì)把市場(chǎng)在資源配置中的作用從“基礎(chǔ)性”提高到“決定性”地位，市場(chǎng)在科技資源配置中的作用也應(yīng)該相應(yīng)地提高。
消除資源配置弊病
但是在財(cái)政科技撥款和科研經(jīng)費(fèi)中，如何發(fā)揮市場(chǎng)在配置中的決定性作用呢？
在工作中，財(cái)政科技撥款主要分為科學(xué)技術(shù)管理事務(wù)、基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)、科技條件與服務(wù)、社會(huì)科學(xué)、科學(xué)技術(shù)普及、科技交流與合作等類(lèi)型。國(guó)家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃（863計(jì)劃）、國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃（973計(jì)劃）、國(guó)家重大科研計(jì)劃、國(guó)家科技支撐計(jì)劃、科技重大專(zhuān)項(xiàng)等國(guó)家科技計(jì)劃和科學(xué)基金等是中央財(cái)政科技撥款的主渠道。
我國(guó)財(cái)政科技撥款，2012年為5600億，其中中央財(cái)政占2614億，地方財(cái)政占2987億，科技撥款占財(cái)政支出的比重為4.5％。
我國(guó)R&D經(jīng)費(fèi)和財(cái)政科技撥款等科技資源在繼續(xù)做大的同時(shí)，一個(gè)更為迫切的問(wèn)題是如何高效地配置這些科技資源。黨和政府、科技界均認(rèn)識(shí)到，我國(guó)科技資源配置存在著嚴(yán)重的問(wèn)題。
2012年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化科技體制改革 加快國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見(jiàn)》指出：“一些科技資源配置過(guò)度行政化、分散重復(fù)封閉低效等問(wèn)題突出”。
科技資源配置過(guò)度行政化、政府官員說(shuō)了算，這也是造成科技管理政府官員尋租和腐敗、出現(xiàn)“老虎”的重要原因。
蛋糕分給誰(shuí)
“使科研項(xiàng)目和資金配置更加聚焦國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大需求。”
這是今年初國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》）的內(nèi)容，這可以理解為政府對(duì)科技資源配置提出了廣義的“市場(chǎng)導(dǎo)向”。
《若干意見(jiàn)》對(duì)科研項(xiàng)目進(jìn)行了分類(lèi)并提出了管理要求，即“基礎(chǔ)研究科研項(xiàng)目突出創(chuàng)新導(dǎo)向；公益性科研項(xiàng)目聚焦重大需求；市場(chǎng)導(dǎo)向類(lèi)項(xiàng)目突出企業(yè)主體；重大專(zhuān)項(xiàng)突出國(guó)家目標(biāo)導(dǎo)向。”但這里尚未明確地跟國(guó)家科技計(jì)劃聯(lián)系起來(lái)。
從學(xué)術(shù)上看，科技活動(dòng)和項(xiàng)目可以劃分為四個(gè)象限，分別是：好奇心驅(qū)動(dòng)的基礎(chǔ)研究（玻耳象限）；應(yīng)用激發(fā)的基礎(chǔ)研究（巴斯德象限）；應(yīng)用研究和工業(yè)資助的技術(shù)開(kāi)發(fā)（愛(ài)迪生象限）；政府資助的應(yīng)用研究和技術(shù)開(kāi)發(fā)（瑞克歐爾象限，筆者將之更名為袁隆平／錢(qián)學(xué)森象限）。
在我國(guó)，國(guó)家科學(xué)基金屬于波耳象限；973計(jì)劃和國(guó)家重大科學(xué)研究計(jì)劃（兩者有重復(fù)）屬于巴斯德象限；863計(jì)劃、國(guó)家科技支撐計(jì)劃、科技重大專(zhuān)項(xiàng)等屬于錢(qián)學(xué)森／袁隆平象限；企業(yè)從事的研發(fā)活動(dòng)屬于愛(ài)迪生象限。
我們認(rèn)為，除了國(guó)家自然科學(xué)基金以外，所有科技計(jì)劃都應(yīng)該把資源配置到重大需求上。對(duì)863計(jì)劃、國(guó)家科技支撐計(jì)劃、科技重大專(zhuān)項(xiàng)等技術(shù)類(lèi)國(guó)家科技計(jì)劃，應(yīng)該堅(jiān)持和強(qiáng)化市場(chǎng)需求和國(guó)家戰(zhàn)略需求導(dǎo)向，把資源配置到近期和中長(zhǎng)期的重大需求上去。
同時(shí)，重大需求的確立，不能由少數(shù)政府官員和專(zhuān)家說(shuō)了算，而應(yīng)該運(yùn)用技術(shù)預(yù)見(jiàn)、大數(shù)據(jù)等方法進(jìn)行科學(xué)化決策，同時(shí)需要民主化決策，即由包括廣大的科技共同體和產(chǎn)業(yè)人士等在內(nèi)的多方利益相關(guān)者共同確定。
對(duì)973計(jì)劃、重大科學(xué)研究計(jì)劃等科學(xué)類(lèi)國(guó)家科技計(jì)劃，應(yīng)該面向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和科技自身長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大需求。這些重大需求的確立，也必須進(jìn)行科學(xué)化決策和民主化決策。
好鋼用在刀刃上
科技資源如何分配才能保證“好鋼用在刀刃上”？
國(guó)內(nèi)外大量的實(shí)踐證明，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的、基于同行評(píng)議的公開(kāi)擇優(yōu)機(jī)制是“最佳實(shí)踐”。
不過(guò)，近年來(lái)國(guó)內(nèi)外也出現(xiàn)了由政府官員主導(dǎo)的“戴帽撥款”（earmark）、“政績(jī)撥款”（barrel pork）等撥款形式。可以認(rèn)為，前者是科技資源分配的競(jìng)爭(zhēng)性“類(lèi)市場(chǎng)機(jī)制”，后者屬于“行政化”機(jī)制。
深化科技體制改革，一個(gè)重要的內(nèi)容就要讓科技資源分配的競(jìng)爭(zhēng)性“市場(chǎng)機(jī)制”發(fā)揮決定性作用，最大限度地去行政化，實(shí)現(xiàn)李克強(qiáng)總理所說(shuō)的“使財(cái)政科研資金突出助優(yōu)扶強(qiáng)，流向能創(chuàng)新、善攻堅(jiān)的優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)和符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)重大需求的項(xiàng)目。”
一般認(rèn)為，產(chǎn)學(xué)研合作是從事科技創(chuàng)新、提高國(guó)家創(chuàng)新體系效能的重要方式。相應(yīng)地，國(guó)家科技資源配置應(yīng)該配置到產(chǎn)學(xué)研合作團(tuán)隊(duì)、產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新。
據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，在2006~2008年，973計(jì)劃、863計(jì)劃、國(guó)家科技支撐計(jì)劃中，以科研院所或高校作為牽頭單位，企業(yè)作為參加單位的比例分別為54.5％、57.2％、44.7％；企業(yè)作為牽頭單位，科研院所或高校作為參加單位的比例為43.2％、40.8％、51.9％。近年來(lái)，隨著國(guó)家提出和實(shí)施建立以企業(yè)為主體的國(guó)家創(chuàng)新體系的政策，企業(yè)作為牽頭單位的國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目的比例，可能會(huì)有所提高。
《若干意見(jiàn)》提到政府支持和引導(dǎo)企業(yè)科技項(xiàng)目的問(wèn)題。我們認(rèn)為，包括民營(yíng)在內(nèi)的企業(yè)享有平等的權(quán)利參與國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性申報(bào)。必須要求企業(yè)就申請(qǐng)到的財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)，發(fā)揮“四兩撥千斤”的撬動(dòng)作用，激勵(lì)企業(yè)做更多的研發(fā)投入。
但對(duì)企業(yè)申報(bào)和執(zhí)行財(cái)政科技資源，應(yīng)該要求企業(yè)搭配一定比例的資金。如果政府過(guò)于強(qiáng)調(diào)把國(guó)家科技計(jì)劃向企業(yè)傾斜，將會(huì)對(duì)企業(yè)自身的研發(fā)投入產(chǎn)生擠出效應(yīng)，且不談企業(yè)可能會(huì)通過(guò)多種方式挪用財(cái)政科技資金。
政府應(yīng)當(dāng)運(yùn)用供給側(cè)、需求側(cè)和環(huán)境側(cè)等政策工具的組合拳，如政府采購(gòu)、稅收優(yōu)惠、金融支持、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，推動(dòng)企業(yè)加大研發(fā)投入。
來(lái)源：《科學(xué)新聞》2014年3月刊
