毛其智：不斷提高城市規(guī)劃管理科學(xué)水平
來(lái)源：人民日?qǐng)?bào) 2014-3-21
如何在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中落實(shí)全面深化改革開(kāi)放的戰(zhàn)略任務(wù)，不斷加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的法制建設(shè)，提高規(guī)劃編制、決策、管理與實(shí)施的科學(xué)水平，是時(shí)代賦予的歷史使命。
法制建設(shè)是城市規(guī)劃與管理有效實(shí)施的基本保障
新中國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)，經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、從單一到配套、從部門(mén)規(guī)章到行政法規(guī)再上升到法律的逐步完善過(guò)程。經(jīng)過(guò)60多年的努力，現(xiàn)已建立起了較為完善的法律法規(guī)體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和建設(shè)管理體系。
城鎮(zhèn)化是一個(gè)長(zhǎng)期的自然歷史過(guò)程，規(guī)劃的法律制度應(yīng)隨著社會(huì)發(fā)展與時(shí)俱進(jìn)。針對(duì)現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制和城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體制有必要在規(guī)劃編制方法、公眾參與制度，規(guī)劃管理程序和監(jiān)督制約機(jī)制等方面繼續(xù)改進(jìn)。
當(dāng)前的城市規(guī)劃與管理還存在諸多不適應(yīng)
城鄉(xiāng)二元分治帶來(lái)規(guī)劃管理的諸多矛盾。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)具有明顯的城鄉(xiāng)二元特征，體現(xiàn)在行政管理上就是重城輕鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)分治。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用，農(nóng)村始終是發(fā)展的短板，而大城市總能獲取更為優(yōu)越的發(fā)展條件；同時(shí)，由于地方政府在發(fā)展戰(zhàn)略上客觀(guān)存在的城市導(dǎo)向，結(jié)果必然促使大量人力資源和生產(chǎn)要素流向城市，進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)差距。這種二元化的情況在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部和各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)中表現(xiàn)尤為明顯，是規(guī)劃建設(shè)管理問(wèn)題最為集中的地區(qū)。在廣大農(nóng)村，由于規(guī)劃管理薄弱，出現(xiàn)遍地開(kāi)花式的零星建設(shè)，大量耕地被圈占，侵害了農(nóng)民的根本利益。
規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。一些地方不顧資源環(huán)境承載能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)客觀(guān)條件，隨意修改城市規(guī)劃的情況時(shí)有發(fā)生。“政府一換屆、規(guī)劃就換屆”，城市規(guī)劃無(wú)法保持連續(xù)性，造成了社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。在競(jìng)爭(zhēng)壓力下，一些城市的決策者為爭(zhēng)取政績(jī)而放棄規(guī)劃管控底線(xiàn)，用“規(guī)劃服從經(jīng)濟(jì)回報(bào)”的代價(jià)來(lái)滿(mǎn)足投資者的要求，未批先建或不按規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的情況屢禁不止。由于執(zhí)法成本高、違法主體多元、違法建設(shè)情況復(fù)雜等原因，導(dǎo)致有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，甚至違法建設(shè)被發(fā)現(xiàn)后，查處工作也十分困難。這些違法建設(shè)破壞了城市環(huán)境，威脅了公共安全，擾亂了管理秩序，也損害了規(guī)劃的嚴(yán)肅性。
規(guī)劃的科學(xué)性不足。隨著城市人口的增多和城市規(guī)模的擴(kuò)大，交通擁堵、環(huán)境惡化等“城市病”開(kāi)始出現(xiàn)，并有從東部沿海向中西部蔓延、從大城市向中小城市蔓延的趨勢(shì)。而目前的規(guī)劃仍多以城市向外拓展和新增建設(shè)用地為重點(diǎn)，在關(guān)注新的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和增長(zhǎng)點(diǎn)的同時(shí)，忽視舊城區(qū)的有機(jī)更新和綜合開(kāi)發(fā)，忽視存量土地挖潛和城市內(nèi)部空間的優(yōu)化提升，忽視城市文化建設(shè)和對(duì)歷史遺產(chǎn)、地域特色、民族特點(diǎn)的保護(hù)。公眾參與是科學(xué)制定和實(shí)施城市規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前我國(guó)公眾關(guān)注和參與規(guī)劃的程度仍然偏低，征求群眾意見(jiàn)的程序流于形式，推進(jìn)規(guī)劃公眾參與工作任重道遠(yuǎn)。
多部門(mén)編制審批規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。我國(guó)涉及空間安排的規(guī)劃現(xiàn)有主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、流域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，以及產(chǎn)業(yè)、交通、旅游、環(huán)保等相關(guān)部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。這些規(guī)劃存在從條條出發(fā)、各自為政、缺乏協(xié)調(diào)等問(wèn)題，而城市建設(shè)是綜合性的，需要相關(guān)規(guī)劃和政策在空間上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成合力。否則，城市的整體功能將會(huì)被“肢解”，產(chǎn)業(yè)、居住、交通、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)無(wú)法配套，規(guī)劃確定的布局優(yōu)化難以實(shí)現(xiàn)。另一方面，由于城市規(guī)劃涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源等各領(lǐng)域，內(nèi)容綜合，導(dǎo)致規(guī)劃編制和審查環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)，規(guī)劃的內(nèi)容跟不上發(fā)展的需要，也影響了規(guī)劃的針對(duì)性和實(shí)效性。
加快建立科學(xué)完備的城市空間規(guī)劃體系
優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，推進(jìn)規(guī)劃體制改革。遵循客觀(guān)規(guī)律，正確認(rèn)識(shí)城市發(fā)展的階段特征和本底條件，循序漸進(jìn)，合理確定城市規(guī)模、建設(shè)重點(diǎn)和建設(shè)時(shí)序，科學(xué)論證并嚴(yán)格控制新城新區(qū)的數(shù)量和建設(shè)用地規(guī)模。強(qiáng)化空間開(kāi)發(fā)管制，劃定城市增長(zhǎng)邊界和基本生態(tài)控制線(xiàn)，防止城市無(wú)序蔓延；嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量，優(yōu)化城市內(nèi)部功能，提高建設(shè)用地使用效率。按照促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。針對(duì)當(dāng)前突出問(wèn)題，修訂城鄉(xiāng)規(guī)劃編制辦法，定期開(kāi)展對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的評(píng)估；逐步建立一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃的空間規(guī)劃體系。
增強(qiáng)法治觀(guān)念，加大執(zhí)法力度。端正規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)思想，堅(jiān)持先規(guī)劃、后建設(shè)的基本原則。城市主要領(lǐng)導(dǎo)，特別是一把手，要帶頭學(xué)法、守法、執(zhí)法，依法依規(guī)建設(shè)，自覺(jué)維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。編制規(guī)劃應(yīng)堅(jiān)持政府組織、專(zhuān)家領(lǐng)銜、部門(mén)合作、公眾參與、科學(xué)決策的原則，完善考核評(píng)價(jià)體系，糾正唯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)論的偏向，杜絕不切實(shí)際的形象工程，避免急功近利、互相攀比等短期行為，引導(dǎo)城市走集約節(jié)約、綠色低碳的可持續(xù)發(fā)展道路。
改進(jìn)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查和公眾參與機(jī)制。建立城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度，監(jiān)督各級(jí)城市規(guī)劃的實(shí)施。健全城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)制度，推進(jìn)規(guī)劃的民主決策和社會(huì)監(jiān)督。完善城鄉(xiāng)規(guī)劃政務(wù)公開(kāi)制度，規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目要批前公示、批后公開(kāi)，聽(tīng)取公眾對(duì)規(guī)劃編制和實(shí)施的意見(jiàn)，確保社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。創(chuàng)新規(guī)劃管理手段，啟動(dòng)城市總規(guī)劃師和鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度的試點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)老齡化、社區(qū)建設(shè)、公交服務(wù)、風(fēng)貌特色、地下空間等新問(wèn)題的研究。
城市規(guī)劃是城市發(fā)展的藍(lán)圖，要增強(qiáng)美好人居環(huán)境與和諧社會(huì)共同締造的理念，要體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念，要讓人民城市人民建真正成為全社會(huì)的共識(shí)，真正使城市規(guī)劃能一張藍(lán)圖干到底。
?。ㄗ髡邽榍迦A大學(xué)建筑學(xué)院教授）
