政府決策的專(zhuān)家參與模式
來(lái)源：中國(guó)科學(xué)報(bào) 2013-10-28 朱旭峰
中國(guó)專(zhuān)家的政策參與可以分為四種行為模式。分別是“迂回啟迪模式”、“直接咨詢(xún)模式”、“外鎖模式”和“社會(huì)行動(dòng)模式”。
1986年，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的萬(wàn)里關(guān)于《決策民主化和科學(xué)化是政治體制改革的一個(gè)重要課題》的講話(huà)被《人民日?qǐng)?bào)》全文刊出，標(biāo)志著中國(guó)以科學(xué)決策民主決策為目標(biāo)的體制改革的開(kāi)端。
在公共政策學(xué)科體系里，學(xué)者們主要探討的是政策變遷是否以及在多大程度上受到了來(lái)自專(zhuān)家的影響，而對(duì)“政策變遷反過(guò)來(lái)是否會(huì)影響專(zhuān)家參與？”這一問(wèn)題鮮有討論。
中國(guó)專(zhuān)家的政策參與可以分為四種行為模式。分別是“迂回啟迪模式”、“直接咨詢(xún)模式”、“外鎖模式”和“社會(huì)行動(dòng)模式”。
迂回啟迪模式——新城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體系
迂回啟迪模式的損失者嵌入性強(qiáng)，而知識(shí)復(fù)雜性高。專(zhuān)家如果僅僅通過(guò)直接渠道向決策者遞交建議，將會(huì)面臨來(lái)自政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的強(qiáng)大阻力。他們只能采取間接策略。又由于這類(lèi)政策很復(fù)雜，他們的策略將是以專(zhuān)家身份向公眾公開(kāi)研究成果，以啟迪公眾對(duì)復(fù)雜政策問(wèn)題的理解，通過(guò)公眾輿論對(duì)政府施加壓力以打開(kāi)“政策之窗”，最后可能啟動(dòng)政策議程。議程一旦啟動(dòng)，由于政策的知識(shí)復(fù)雜性，決策者仍然需要專(zhuān)家?guī)椭麄冏鳑Q策。但又由于不同政策方案往往造成對(duì)各利益相關(guān)者的不同影響，此時(shí)會(huì)形成許多支持不同政策方案的專(zhuān)家意見(jiàn)同時(shí)進(jìn)入決策層的局面。專(zhuān)家此時(shí)的行動(dòng)模式是“迂回啟迪”，但決策者的最終決定可能是一個(gè)相對(duì)平衡的方案。
以新城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體系為例。在建立新城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體系的過(guò)程中，衛(wèi)生部是最大的利益損失者。衛(wèi)生部不僅在改革啟動(dòng)之初備受批評(píng)，而且在改革過(guò)程中不斷被削減權(quán)力。另外，與新城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體系相關(guān)的其他部門(mén)對(duì)改革方向也有利益關(guān)切。同時(shí)，和推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度類(lèi)似，建立新城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體系也是一個(gè)知識(shí)復(fù)雜性很高的政策工具的選擇過(guò)程。政策決策者需要通過(guò)專(zhuān)家了解國(guó)內(nèi)實(shí)際情況和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，而且還需要專(zhuān)家對(duì)公共衛(wèi)生和管理等的技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性的問(wèn)題加以設(shè)計(jì)。
在新城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體系改革的過(guò)程中，專(zhuān)家在內(nèi)部直接建議不成功的情況下，向媒體公開(kāi)了研究成果，從而激發(fā)社會(huì)輿論的壓力，最后啟動(dòng)政策。進(jìn)入方案選擇階段后，由于醫(yī)藥衛(wèi)生體系改革非常復(fù)雜，決策者邀請(qǐng)了諸多專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)向其提供專(zhuān)家咨詢(xún)方案。而且專(zhuān)家的體系設(shè)計(jì)方案也存在著很大差異，專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)之間存在著迂回啟迪的關(guān)系。最后，決策者綜合了專(zhuān)家們的建議，決定采用一個(gè)混合式的“供需兼顧”的改革方案。
直接咨詢(xún)模式——新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度
直接咨詢(xún)模式的損失者嵌入性弱，而知識(shí)復(fù)雜性高。專(zhuān)家可以比較順利地通過(guò)直接渠道向決策者提供專(zhuān)業(yè)分析，揭露問(wèn)題，打開(kāi)“政策之窗”，從而啟動(dòng)議程。議程啟動(dòng)后，決策者需要專(zhuān)家?guī)椭麄儧Q策，因此決策者往往通過(guò)邀請(qǐng)專(zhuān)家或組建專(zhuān)家咨詢(xún)團(tuán)隊(duì)，以獲得直接來(lái)自專(zhuān)家的咨詢(xún)意見(jiàn)。
以新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度為例。在政策制定過(guò)程中，衛(wèi)生部是最大的受益者，而其他相關(guān)部委以及地方政府的利益幾乎沒(méi)有損失。特別是衛(wèi)生部通過(guò)“部際聯(lián)席會(huì)議”機(jī)制負(fù)責(zé)推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)的日常事務(wù)。同時(shí)，推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度又是一個(gè)知識(shí)復(fù)雜性很高的政策工具的選擇過(guò)程。決策者一方面不了解農(nóng)村衛(wèi)生保健工作的真實(shí)情況，另一方面還需要專(zhuān)家通過(guò)實(shí)地調(diào)研和對(duì)政策工具的試驗(yàn)以了解不同政策工具的效果和可行性。
在試點(diǎn)推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的過(guò)程中，專(zhuān)家的直接咨詢(xún)成功推動(dòng)了政策變遷的議程，并且沒(méi)有馬上對(duì)外公布研究成果；在方案選擇階段，衛(wèi)生部組建了專(zhuān)家技術(shù)指導(dǎo)組和研究中心以幫助政府作決策。
外鎖模式——經(jīng)濟(jì)適用房新政
外鎖模式的損失者嵌入性強(qiáng)，而知識(shí)復(fù)雜性低。政策相對(duì)簡(jiǎn)單，決策者知道怎么作決定。同時(shí)由于受損失的政策利益相關(guān)者影響力大，阻礙了專(zhuān)家的建議發(fā)揮作用，專(zhuān)家事實(shí)上被鎖在門(mén)外。專(zhuān)家雖然可以在各種場(chǎng)合發(fā)表意見(jiàn)，但決策者不會(huì)采納他們的建議。決策者在方案選擇過(guò)程中最關(guān)注的是如何平衡利益相關(guān)者之間的利益。一旦利益關(guān)系得到妥善處理，決策就是簡(jiǎn)單的，專(zhuān)家的技術(shù)性支持并不是必要的。由于專(zhuān)家既不能影響政府也不能影響公眾，為尋求自己的生存空間，專(zhuān)家在這種情景下最有可能被強(qiáng)勢(shì)的利益相關(guān)者俘獲。此時(shí)的“專(zhuān)家”已經(jīng)不是筆者所討論的“專(zhuān)家”了，而成為了利益集團(tuán)的一分子。他們的言論也最容易被公眾識(shí)破而廣受公眾的批評(píng)。
以經(jīng)濟(jì)適用房新政為例。專(zhuān)家關(guān)于取消經(jīng)濟(jì)適用房制度和中央投入財(cái)政資金興建經(jīng)濟(jì)適用房的建議的利益損失者都是嵌入于決策者網(wǎng)絡(luò)的有關(guān)政府部門(mén)、地方政府和體制內(nèi)人員。相反，經(jīng)濟(jì)適用房的政策工具主要包括涉及財(cái)政投入、土地供應(yīng)和購(gòu)房機(jī)會(huì)的分配三個(gè)方面。這些政策工具的專(zhuān)業(yè)復(fù)雜程度不高，而且政府掌握著與這些政策工具有關(guān)的關(guān)鍵信息。此時(shí)，決策者并不需要專(zhuān)家的幫助就能進(jìn)行決策，而決策者首先需要考慮的是如何平衡嵌入政策網(wǎng)絡(luò)的利益相關(guān)者的利益。
在經(jīng)濟(jì)適用房新政中，專(zhuān)家的主張主要分成兩派：希望取消城市經(jīng)濟(jì)適用房政策或加強(qiáng)中央財(cái)政投入。但專(zhuān)家的建議都沒(méi)有太多作用，中央政府面對(duì)這兩種聲音，既沒(méi)有取消城市經(jīng)濟(jì)適用房政策，也沒(méi)有加強(qiáng)中央財(cái)政投入。但當(dāng)全球金融危機(jī)的爆發(fā)使城市經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)重新被定義為拉動(dòng)內(nèi)需的工具時(shí)，中央政府迅速?zèng)Q定，投入大量的財(cái)政資金支持經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)。
社會(huì)行動(dòng)模式——取消收容遣送制度等
社會(huì)行動(dòng)模式的損失者嵌入性弱，而知識(shí)復(fù)雜性低。政策相對(duì)簡(jiǎn)單，同時(shí)政策變遷又和政策網(wǎng)絡(luò)中的利益相關(guān)者沒(méi)什么聯(lián)系，因此決策者對(duì)專(zhuān)家建議漠不關(guān)心。如果專(zhuān)家想影響議程，他們就需要采用更加激進(jìn)的行動(dòng)策略。有時(shí)候?qū)＜铱赡艹蔀樯鐣?huì)運(yùn)動(dòng)的動(dòng)員者和參與者，此時(shí)專(zhuān)家的“專(zhuān)家身份”無(wú)關(guān)緊要，重要的是專(zhuān)家的行動(dòng)模式是否引起足夠多的媒體關(guān)注。一旦議程被啟動(dòng)，決策者能輕松制定方案，專(zhuān)家咨詢(xún)?cè)诖诉^(guò)程中并不是必要的。
以取消收容遣送制度為例。在國(guó)務(wù)院取消收容遣送制度的政策變遷過(guò)程中，專(zhuān)家選擇放棄了自己的專(zhuān)家身份，而以普通“公民”的身份投身于一場(chǎng)社會(huì)運(yùn)動(dòng)之中，而當(dāng)取消收容遣送制度的議程啟動(dòng)后，政府非常迅速地制定了新政策。隨著這次嘗試的成功，專(zhuān)家的這種社會(huì)運(yùn)動(dòng)的參與模式被不斷效仿。在孫志剛事件之后的若干年里，很多專(zhuān)家發(fā)起或參與了多個(gè)創(chuàng)新性的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，以求影響政策變遷和公共決策。
?。ㄗ髡呦登迦A大學(xué)公共管理學(xué)院教授）
